TCU Como ele evita o desperdício de dinheiro público

Desvios Subterrâneos

Há uma infinidade de canteiros de obras no Brasil de onde o dinheiro público parece simplesmente desaparecer. Graças ao Tribunal de Contas da União, porém, é possível rastrear os caminhos pelos quais esses recursos escapam

Fábio Portela

Manoel Marques

AUMENTO EXPONENCIAL O metrô de Fortaleza, no Ceará, foi licitado por 357 milhões de reais. No fim das contas, deverá custar o quádruplo desse valor. O TCU luta para recuperar 133 milhões para os cofres públicos

VEJA TAMBÉM

• Quadro: Bilhões salvos

Examinada de perto, a construção do túnel que abrigará o futuro metrô de Fortaleza (foto acima)suscita dúvidas que o governo do Ceará gostaria que ficassem eternamente ocultas debaixo da terra. A principal delas diz respeito à incrível elevação que o preço da obra sofreu ao longo dos anos. O projeto começou a ser tocado em 1999. A previsão inicial era que ficasse pronto em 2002, ao custo de 357 milhões de reais. Em 2007, quando o governo federal encampou a obra, seu valor foi recalculado para 681 milhões de reais. Ainda não há trilhos assentados, e o Ceará diz que precisará de 1,4 bilhão de reais para colocar os trens para rodar. O que justifica que uma obra pública custe o quádruplo de seu valor original? No caso do metrô de Fortaleza, dois fatores explicam por que o projeto se tornou bilionário: o governo estadual autorizou que fosse feita uma série de alterações na obra em relação ao projeto original. As mudanças, não licitadas, ficaram caríssimas. Além disso, boa parte dos serviços realizados pelas empreiteiras Queiroz Galvão e Camargo Corrêa foi paga com valores muito superiores aos da média praticada pelo mercado.

Esse incrível aumento de custo só veio à luz graças ao trabalho do Tribunal de Contas da União (TCU). Depois de analisarem cada etapa do projeto cearense, os auditores chegaram à conclusão de que, numa perspectiva conservadora, ao menos 133 milhões de reais do meu, do seu, do nosso suado dinheirinho foram enterrados por lá sem nenhuma justificativa. Os indícios de irregularidades são tão fortes que o tribunal chegou a solicitar a paralisação da obra até que as empreiteiras se explicassem. Como não houve respostas convincentes, o TCU abriu uma batalha contra o governo do Ceará para que os valores sejam ressarcidos aos cofres federais.

Evitar que o dinheiro público escorra pelo ralo é a razão da existência do TCU, órgão consultivo ligado ao Congresso. O tribunal é o maior responsável por fiscalizar a aplicação dos recursos federais e informar aos parlamentares – e ao país – se as verbas estão sendo bem aplicadas. Essa missão é basilar para a democracia, pois para um leigo (o contribuinte que paga impostos) é impossível aferir se as contas apresentadas por um político ou órgão governamental fazem ou não sentido. A barafunda de contratos, planilhas e termos aditivos que compõem cada obra forma um emaranhado de números incompreensível para quem não é do ramo. Para realizar seu trabalho, o TCU conta com 2 500 técnicos, especializados em descobrir tudo o que as autoridades juram que não existe no Brasil: desvio de verbas, fraudes em licitações, superfaturamento, pagamento por serviços que nunca foram realizados... As auditorias ainda passam pelo crivo de nove ministros: três indicados pelo Senado, três pela Câmara e três pelo Palácio do Planalto. Desse último grupo, um deve pertencer ao Ministério Público e outro, ao corpo técnico do próprio tribunal.

Apesar da relevância do trabalho que realiza, o TCU esteve na berlinda em 2009. Não foram poucos os políticos que se incomodaram por ter seus contratos escrutinados. Os que mais reclamaram foram os petistas, entre eles o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. "Não é justo mandar parar uma obra, mesmo quando haja algo errado, porque o custo fica muito mais caro ao país e ao povo", disse ele, em agosto. Depois dessa manifestação, o TCU passou a ser metralhado por políticos da base aliada. Ora era acusado de estar a serviço da oposição, por revelar desvios em obras do governo, ora de tentar atravancar o crescimento do país por apontar irregularidades em projetos do PAC, o Programa de Aceleração do Crescimento. O bombardeio foi tamanho que o ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, instituiu um grupo de estudos para criar outro órgão fiscalizador "mais ágil" (leia-se, "mais dócil").

Um órgão com a missão de zelar pelo dinheiro público não pode viver sob suspeita, sobretudo em ano eleitoral – quando o resultado de suas auditorias, querendo ou não, terá influência no processo político. VEJA decidiu, então, verificar se o TCU cumpre suas funções com equilíbrio ou se, de fato, apenas tenta atrapalhar a vida do governo. A reportagem debruçou-se sobre uma lista de quinze obras – todas de orçamentos milionários – nas quais o tribunal encontrou indícios gravíssimos de desvios (veja a tabela ao longo desta reportagem). Os extensos relatórios de auditoria foram lidos linha a linha. As obras, localizadas em onze estados e no Distrito Federal, foram visitadas e seus gestores, entrevistados. Ao cabo de quatro meses de trabalho, é possível afirmar que as análises do TCU seguem critérios técnicos e estão bem fundamentadas, já que se baseiam em cifras e cruzamentos de informações que não deixam dúvidas a respeito das irregularidades. "O TCU cumpre o seu papel e não se curvará a pressões políticas que interfiram em suas atividades", diz o ministro Aroldo Cedraz, que integra o tribunal.

Se a eficácia do trabalho dos auditores do tribunal é animadora, o quadro que emergiu da análise dessas quinze obras, no que diz respeito à forma como os políticos gastam o nosso dinheiro, é aterrador. Somados, os valores dos contratos atingem 7,65 bilhões de reais. Segundo o TCU, a parcela correspondente ao sobrepreço – gastos feitos por valores superiores aos da média do mercado – chega a 1,35 bilhão de reais, ou 17,6% do total. Isso significa que, de cada 100 reais investidos pelo governo federal nesses projetos, 17 foram desviados. Qual é o destino desse dinheiro? Só há dois lugares onde procurar: no bolso (e talvez na cueca) dos políticos responsáveis pela liberação das verbas e nas contas bancárias das empreiteiras. Quando o sobrepreço é descoberto antes de a obra começar, como no caso da usina nuclear de Angra 3, é possível renegociar o contrato e evitar que o desvio ocorra. Em outros casos, como o da BR-163, que deveria ter sido asfaltada há quase vinte anos, mas continua coberta de lama, é muito difícil recuperar os recursos, pois eles já foram liberados e faturados – daí a expressão "superfaturamento".

Além do sobrepreço puro e simples, diversos outros artifícios são usados para inflar os orçamentos das obras públicas. A pedido de VEJA, os auditores do TCU detalharam os seis golpes mais comuns, que perpassam quase todos os projetos analisados:

Projeto executivo básico malfeito – O primeiro passo para fazer uma obra é analisar o terreno onde ela será erguida. Se essa etapa não é cumprida com rigor, surgem imprevistos na sua execução que forçam os custos para além do que foi licitado. Os empreiteiros, portanto, adoram projetos executivos básicos malfeitos.

Aditamento irregular – Por lei, toda obra no Brasil pode terminar custando 25% mais que o previsto, para evitar que incidentes travem os trabalhos. O que deveria ser exceção tornou-se regra. É difícil ver uma obra, por menor que seja, cujo orçamento não cresça nesse porcentual. Essa lei deveria ser revista.

Fraude na licitação – É o golpe clássico: o empresário suborna um político para vencer uma licitação. Depois, usa de brechas nos contratos para cobrar quanto quer pelo serviço, com a certeza de que a verba será liberada.

Jogo de planilha – A empresa apresenta um orçamento irreal para vencer uma concorrência. Depois de assinar o contrato, alega que os materiais oferecidos não podem ser usados "por razões técnicas" e opta por congêneres mais caros.

Medição "por química" – O governo só pode pagar às empresas pelo trecho de obra já realizado. Muitas vezes, o fiscal nem vai ao canteiro de obras, ou só dá uma passadinha, mas libera o dinheiro mesmo que nada ou pouco tenha sido executado.

Golpe do BDI – A sigla refere-se à expressão inglesa budget difference income. É um porcentual que deveria ser aplicado sobre o orçamento total de uma obra, apenas para cobrir custos de impostos e da administração central das empreiteiras. O índice, porém, costuma ser calculado de forma empírica e sempre sobe mais do que deveria.

Com tantos sorvedouros de dinheiro público, o TCU não consegue tapar todos os buracos. Sua equipe, inclusive, é insuficiente para fiscalizar os milhares de contratos firmados pela administração pública. Como é irrealizável a tarefa de esquadrinhar todas as obras, os auditores se concentram nas de maior valor. Seguem o Princípio de Pareto, postulado matemático que ensina que 20% das causas geram 80% dos efeitos. Traduzindo: de todos os contratos públicos, o TCU audita os 20% mais caros, pois eles concentram 80% dos recursos movimentados. É um grande trabalho, que precisa ser mantido e ampliado. Afinal, como ensina o caso do túnel do metrô de Fortaleza, citado no início da reportagem, quanto mais se analisam as obras públicas no Brasil, mais se percebe que a lama está por todos os lados.

Com reportagem de Leonardo Coutinho, Igor Paulin, Gabriele Jimenez, Raquel Salgado e Kalleo Coura

ACABOU NAS MÃOS DO EXÉRCITO Leo Cladas/Ag. Titula A BR-163, que liga o Pará a Mato Grosso, é uma típica estrada amazônica: vira um rio de lama no inverno e um amontoado de poeira no verão. Nos anos 90, o governo contratou um grupo de empreiteiras para asfaltá-la. A obra foi paralisada por falta de recursos e só pôde ser retomada quase dez anos depois. Mas os auditores do TCU identificaram um cipoal de problemas. Haviam sido feitas tantas emendas ao contrato original que a obra ficou quatro vezes mais cara. Alguns dos serviços, como terraplenagem, apresentavam sobrepreço de 250%. Eram tantas irregularidades que o tribunal cancelou o contrato – e a obra foi repassada ao Exército. As empreiteiras que queriam ganhar mais do que deviam (Norberto Odebrecht, Estacon, Andrade Gutierrez e Queiroz Galvão) reclamam na Justiça por terem perdido a parada e querem uma indenização de 82 milhões de reais.

REDUÇÃO DE PREÇOS ATÔMICA Manoel Marques Em 1983, o governo decidiu construir a usina de Angra 3. A licitação das obras civis foi vencida pela empreiteira Andrade Gutierrez. O dinheiro, no entanto, nunca foi liberado, e a usina empacou. Em 2007, o projeto foi desengavetado. A Andrade Gutierrez refez seus cálculos, converteu os valores que estavam em cruzeiros e pediu 1,6 bilhão de reais pelo serviço. A Eletronuclear regateou para 1,4 bilhão de reais. A empreiteira ficou satisfeita, mas o TCU não. Ao analisar o contrato, o tribunal chegou à conclusão de que seria possível fazer a usina por um preço ainda mais baixo: 800 milhões de reais. Após muita conversa, e um rigoroso encontro de contas, fixou-se o preço final em 1,2 bilhão de reais. A empreiteira admitiu que havia itens caros demais, e o TCU concordou que, por se tratar de uma usina nuclear, alguns materiais tinham, de fato, preços mais altos que os da média do mercado.

DRENO DE DINHEIRO PÚBLICO Para os técnicos do TCU, a construção da Refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, exemplifica a fraude conhecida como "jogo de planilha". Na licitação para a terraplenagem, a Petrobras informou aos concorrentes que seria possível escavar quase todo o solo a ser aplainado – mas acrescentou que uma pequena fração do terreno precisaria ser drenada, para assentar a terra. As empreiteiras Camargo Corrêa, Odebrecht, Queiroz Galvão e Galvão Engenharia se uniram em um consórcio e ofereceram um preço baixíssimo para escavar a terra – mas estipularam um valor 319% maior que o usual para fazer a drenagem. Na média, seu preço foi o mais baixo e elas ganharam o contrato. No entanto, quando a obra começou, as empreiteiras alegaram que era impossível escavar o solo, por questões geológicas. Disseram que a única saída era drenar praticamente a área inteira. Como haviam fixado um preço exorbitante para esse serviço, o valor total da obra aumentou em 46 milhões de reais.

ELES COBRARAM OS TUBOS Fotos Oscar Cabral A região metropolitana do Recife vive sob um rodízio de água permanente. Para pôr fim a esse absurdo, a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) decidiu construir a adutora de Pirapama, que aumentará em 50% o abastecimento. Mas a obra não resistiu à fiscalização do TCU. Ao analisarem o contrato, de 421 milhões de reais, os auditores encontraram sobrepreço de 69,5 milhões de reais na compra de matérias-primas. A maior parte do problema estava na aquisição dos tubos de aço-carbono, pelos quais a Compesa pagou o dobro do valor de mercado. O atual presidente da estatal, João Bosco de Almeida (que assumiu o cargo com a obra já em andamento), admitiu que o preço era mais salgado que a água do mar. "Infelizmente, não havia referências para construções desse tipo quando o contrato foi assinado", disse ele.

DESPERDÍCIO SEM REMÉDIO? Um dos maiores problemas das obras públicas no Brasil é a péssima qualidade de seus projetos executivos. Eles deveriam definir, com alto grau de exatidão, as coordenadas gerais do trabalho a ser feito. Um projeto executivo malfeito é um convite ao aumento descontrolado de gastos, pois, quando um empreiteiro encontra problemas imprevistos, exige mais dinheiro para fazer sua parte – e essa diferença é paga sem passar por licitação. Foi o que aconteceu com o Hospital da Mulher, obra da prefeitura de Fortaleza. O estudo do solo onde está sendo erguido o prédio foi uma vergonha. Quando a obra começou, descobriu-se que o terreno era mais arenoso do que se pensava, e foi preciso alterar todo o sistema de estacas para que o prédio parasse em pé. Como as fundações reforçadas não estavam no contrato, o preço do hospital ficou 7% mais alto. O TCU apontou a irregularidade, e quer rediscutir os valores que já foram aplicados.

RUMO CORRIGIDO A BR-101 é a principal ligação entre as cidades do litoral nordestino. Havia décadas esperava por uma duplicação que desse mais segurança aos milhares de turistas e caminhoneiros que passam por lá todos os dias. No governo Lula, a obra foi incluída no PAC e deslanchou. O projeto é excelente: prevê pista dupla em toda a extensão e longos trechos com pavimento de concreto, menos propenso ao surgimento de buracos do que o asfalto. Mas o TCU descobriu que a obra, além de provocar desvios temporários no caminho dos veículos (como se vê na foto à esquerda), estava sendo usada como caminho para o desvio de dinheiro público. O preço que as empreiteiras haviam fixado para fazer o serviço estava claramente sobrevalorizado. Depois que os auditores do tribunal descobriram a farra, as empresas tiveram de abrir mão de 16% de tudo o que esperavam receber. Com isso, o Erário deixou de ser sangrado em 236 milhões de reais.

UMA CORTE MILIONÁRIA "Antieconômica", "recheada de graves falhas" e "superdimensionada". É assim que o TCU descreve em seus relatórios a construção da nova sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em Brasília. Os auditores do tribunal analisaram os contratos firmados entre a corte brasiliense e as empreiteiras e, data venia, descobriram um sobrepreço de 35 milhões de reais. Entre os valores contestados, há um pagamento de 8,6 milhões de reais que seria feito ao escritório do arquiteto Oscar Niemeyer. A nova corte foi projetada para ocupar 170 000 metros quadrados, distribuídos por quatro prédios. Apesar das dimensões nababescas da obra, a qualidade de seu projeto é miserável. Além do sobrepreço, há falhas ensurdecedoras de tão gritantes. Por exemplo: nenhum engenheiro previu a construção de estacas, fundamentais para sustentar as estruturas. O escândalo é tamanho que a obra foi paralisada e o Conselho Nacional de Justiça determinou a revisão de todo o projeto.

UMA OBRA "DIFERENTE" Na divisa entre os estados de Alagoas e Bahia, está sendo escavado o Canal Adutor do Sertão, que vai desviar as águas da Bacia do São Francisco para o interior alagoano. Licitado em 1992, o canal só começou a ser construído dez anos depois. Agora, foi posto em xeque pelo TCU. Os fiscais esmiuçaram o destino de 245 milhões de reais empregados na obra e apontaram que, desse montante, 37 milhões de reais haviam sido gastos sem nenhuma justificativa. A construtora Queiroz Galvão foi obrigada a contratar um seguro para garantir que devolverá essa soma aos cofres públicos caso seja condenada em definitivo. O secretário de Infraestrutura de Alagoas, Marco Fireman, tenta apagar o incêndio. Segundo ele, o problema é que o TCU exige preços baixos demais, fora da realidade. "Nosso serviço não se encaixa nesses balizadores, porque a obra é cheia de especificidades. O que fazemos aqui é diferente", diz.

ENCOLHE E ESTICA O metrô de Salvador foi projetado para ter 12 quilômetros de extensão. O projeto encolheu pela metade, mas o preço quase dobrou. É isso mesmo: o metrô terá apenas 6 quilômetros, mas custará 76% mais que o previsto. A prefeitura acha isso normal, mas o TCU descobriu que, do valor total que já foi pago, 100 milhões foram superfaturados. Diante disso, o tribunal pediu que os custos de todos os itens do contrato fossem recalculados. A prefeitura explicou que era impossível, pois não fazia ideia nem dos preços nem da quantidade de materiais utilizados. Como se não bastasse, o consórcio que toca o projeto, formado por Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens, ainda tentou conseguir um dinheiro extra – mais 88 milhões de reais – para acabar o serviço. Se não fosse pelo TCU, o dinheiro já teria saído.

O AEROPORTO QUE NÃO DECOLA Em uma ação exemplar, o TCU cancelou o contrato firmado entre a Infraero e o consórcio formado pelas empreiteiras Camargo Corrêa, Mendes Júnior e Estacon para a reestruturação do Aeroporto de Vitória. A medida drástica foi tomada depois que uma auditoria descobriu que havia 44 milhões de reais de superfaturamento no projeto, ou 12% do valor total. Para estancarem a sangria, os ministros do tribunal tiveram de enfrentar não só as empreiteiras, como também a Infraero, que se opôs à redução das despesas. O TCU venceu a queda de braço e a obra foi cancelada. Agora, uma nova licitação terá de ser feita, mas, como a Infraero e as empreiteiras não se entendem sobre os valores que já foram pagos (e que eventualmente terão de ser ressarcidos), o processo ainda nem começou.

MAR DE LAMA Em 1998, mineiros e capixabas se animaram com o início da construção da BR-342, que ligaria o norte do Espírito Santo a Minas Gerais. Para pavimentar os 106 quilômetros da rodovia, foram celebrados três contratos com duas empreiteiras. Nos três o TCU encontrou sobrepreço – sempre na casa de 50% do valor global. Além disso, parte dos serviços que as empreiteiras alegam ter executado não foi fiscalizada pelo governo. Por fim, o valor dos contratos aumentou sem nenhuma justificativa técnica. Uma estranheza atrás da outra. Como a obra se tornou um sorvedouro de dinheiro público, o TCU pediu sua paralisação. Hoje, há apenas 33 quilômetros asfaltados. Outros 27 quilômetros são transitáveis, mas ainda não receberam uma gota de asfalto. Nos 46 quilômetros restantes, a obra nem sequer foi iniciada.